El libro fue presentado en la sede del Centro Argentino de Relaciones Internacionales, el día 2 de julio de 2002.

La doctora Claudia Valls nos presenta un excelente trabajo sobre la evaluación del impacto ambiental, adentrándose en la definición de los distintos conceptos que se relacionan con este instituto. Su libro incluye un interesante análisis del derecho internacional que va surgiendo inicialmente como “derecho blando” o soft law y progresivamente se incorpora a los tratados ambientales que la comunidad internacional adopta con creciente adhesión. También resultan de particular relevancia sus consideraciones sobre el derecho comparado que en forma progresiva va influenciándose recíprocamente y accede a nuestras normas nacionales.

La obra hace un cuidadoso inventario y análisis de la legislación argentina que fragmentariamente regula la introducción del instituto en diversas áreas temáticas. No escapan a este trabajo las disposiciones adoptadas por los organismos internacionales de crédito que, por su vinculación con distintos proyectos, terminan aplicándose a nuestro territorio aunque, como ella señala, esto no ocurre en todos los casos ni siempre se produce con el nivel de resultados deseable.

Las legislaciones provinciales tienen en este ámbito una importancia principal. La obra que se presenta, comenta inteligentemente la incorporación del concepto en algunas constituciones provinciales y también en las leyes aprobadas por las legislaturas.

Es probable que el mayor mérito del trabajo consista en concentrar nuestra atención en los aspectos jurídicos de este tópico que entre todos los que integran el Derecho Ambiental. Cuando la Evaluación del Impacto Ambiental llegue a reglarse de una manera amplia y racionalmente satisfactoria, sus consecuencias influirán positivamente en la consecución del desarrollo sostenible y mejorarán en forma sustantiva la protección de valores que la sociedad contemporánea desea preservar para sí y para las generaciones futuras.

Los abogados tenemos la tendencia a comenzar la disertación sobre una materia procurando su definición, como si ella existiera antes que la ley establezca sus alcances. No lo señalo como crítica porque sería criticar a la mayor parte de la doctrina jurídica y ya estoy algo entrado en años para iniciar una campaña de esta naturaleza. Pero en realidad siempre comenzamos por buscar esa definición o, lo que es todavía más complejo, por desentrañar la naturaleza jurídica del instituto que se encontraría en un lugar identificable del universo del conocimiento. En realidad ese es un método de razonamiento que se ajusta a las mejores tradiciones de la filosofía griega clásica.

En su obra “Derecho Ambiental” el doctor Jorge Bustamante Alsina sostiene que en definitiva la evaluación del impacto ambiental tiene el alcance y el contenido que le da el legislador, “se trata –dice- de una institución jurídica y habrá que estar a lo que el legislador determine al respecto”.[1]

Alumno del gran maestro del derecho que fue el doctor Ambrosio Gioja y enrolado en la Teoría Pura del Derecho de Hans Kelsen, coincido totalmente con ese aserto. No existe nada que se ala Evaluación del Impacto Ambiental antes o más allá de aquello que el legislador pueda establecer como tal y si es sabio lo hará interpretando que es lo que mejor conviene al bien común.

Debe reconocerse que la gestión para crear este instituto no es simple porque requiere resolver un compromiso entre utopías anheladas e intereses creados. Es un proceso donde en un extremo se encuentran los que ingenuamente desean todo con el objeto de impedir cualquier cambio que altere el equilibrio anterior, aunque este no sea el original, y en el otro extremo están los que desean que nada dificulte desarrollos que consideran valiosos en sí mismos. Cerca del primer extremo hay muchos voluntaristas, inspirados por los mejores propósitos pero no siempre dotados de toda la información requerida. Próximos al segundo extremo hay grupos gatopardistas, que comprenden que no se puede continuar actuando sin adoptar los cuidados que antes no se tuvieron, pero como el personaje de Lampedusa[2] se esfuerzan para analizar, proponer y regular este instituto es uno de los desafíos más atractivos para nuestra legislación ambiental.

En 1969, con el surgimiento de la preocupación ambiental en los Estados Unidos, se adopta la National Environmental Policy Act[3] -como indica el libro de la doctora Valls- que establece la declaración del impacto ambiental como requisito para la planificación y la adopción de decisiones del gobierno federal que afecten significativamente el ambiente (utilizando el lenguaje de la época la ley habla del “ambiente humano”). La evaluación debe utilizar un enfoque sistemático y multidisciplinario, para identificar y desarrollar métodos y procedimientos que aseguren que las características útiles y los valores ambientales no cuantificados reciban adecuada consideración en el proceso de adopción de decisiones, conjuntamente con las consideraciones técnicas y económicas. La ley también establece la participación de la sociedad civil.

Es tentador detenerse en la creación y evolución de este instituto en los Estados Unidos, pero baste con señalar que recoge dos condiciones principales: la sistematicidad y el carácter multidisciplinario, y se inspira en por lo menos dos principios básicos: la internalización de los costos ambientales y la participación de la sociedad civil. Los resultados de la evaluación del impacto ambiental deben hacer evidentes las externalidades ambientales. Hoy sabemos que para el nivel actual de las actividades humanas, no son inagotables los recursos naturales que durante muchos siglos pareció que podía continuar absorbiendo nuestros empellones contra la naturaleza y reciclando nuestros desechos. Esas externalidades tienen un costo que en ocasiones no se debe aceptar y en otras puede, y en muchos casos debe, ser incorporado al precio del producto o del servicio que las genera. Para eso sirve la evaluación del impacto ambiental que además debe hacerse con participación de la sociedad civil. Por supuesto que me refiero a sectores responsables y con la debida calificación, pero esta tarea no se puede dejar exclusivamente a los interesados en el proyecto en cuestión porque naturalmente se sentirán inclinados en un sentido.

Otra condición del régimen vigente hoy en Estados Unidos es que si la evaluación concluye que no habrá impacto negativo sobre el ambiente, lo que es siempre deseable, deben además indicarse las razones por las cuales no se considera necesario realizar estudios adicionales. No se puede pedir la prueba negativa, pero lo que se pide es la explicación que fundamente que el caso está agotado.

Luego de analizar pulcramente la regulación de este instituto en la Unión Europea, con particular énfasis en España e Italia, y de referirse también a los regímenes vigentes en Brasil y Uruguay, la doctora Valls se explaya en analizar la incorporación de este concepto a la Declaración de Río de 1992[4]. Este instrumento rector en el ámbito del “derecho ambiental blando” comienza reafirmando que el ser humano es el centro de preocupación ambiental (Principio I) y enseguida reitera el derecho de los Estados para aprovechar sus propios recursos naturales (Principio II), con la responsabilidad de velar para que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o control no causen daño al ambiente de otros Estados o fuera de los límites de la jurisdicción nacional, lo que básicamente se emparienta con el Principio XXI de la Declaración aprobada veinte años antes en Estocolmo.

La Declaración de Río tiene una secuencia lógica no siempre presente en documentos internacionales y que, en mi opinión, en este caso se debe a la gestión del presidente del Comité Preparatorio, Embajador Tommy Koh de Singapur. Esa secuencia lleva con naturalidad de los dos grandes principios iniciales citados, a la responsabilidad internacional por daño ambiental  (Principio XII), de allí a la cooperación para evitar reubicaciones ambientales indeseables (Principio XIV), pasando por el criterio de precaución (Principio XV) y la internalización de los costos ambientales (Principio XVI), hasta llegar al tema del libro que comentamos en el Principio XVII que textualmente: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquiera actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”.

La reforma constitucional de 1994 no tiene referencia expresa a la evaluación del impacto ambiental como un procedimiento mandatorio. En realidad metodológicamente correcto que sea así en razón de la jerarquía del texto, y por la misma razón que parece metodológicamente incorrecto introducir una “prohibición” en la Constitución Nacional como lo hace el artículo 41. Pero es importante destacar que el método eficiente para cumplir el mandato positivo del artículo 41 es imponer la evaluación del impacto ambiental para actividades que puedan afectar significativamente al medio. ¿De qué otra forma podrían las autoridades, como dispone esa norma promover a la protección del derecho a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, a la utilización racional de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio cultural y de la diversidad biológica?.

La obra de la Dra. Valls indica que la ley 12.421 contiene el embrión de la evaluación del impacto ambiental. Luego se interna en las complejidades de la ley 24.051 sobre Residuos Peligrosos –que puede decirse sin riesgo que no es mejor muestra de técnica legislativa que nos ha dado nuestro parlamento- para concluir –apoyada por la jurisprudencia- que el artículo 60, inciso g) no dice lo que en realidad dice[5] y que la evaluación del impacto ambiental no debe la autoridad de aplicación de la ley sino el interesado. Obviamente, disiento con esa opinión, aunque es también obvio que la autoridad de aplicación es una rama débil de la administración nacional carente de la capacidad para encarar ese tipo de estudios que en realidad sería mejor que esos estudios se “tercerizaran” a costa del interesado y que la autoridad del aplicación no estuviera centralizada en las materias donde el componente local predomina.

El requerimiento de una “declaración del impacto ambiental” contenida en el artículo 251 y siguientes del Código Minero (ley 24.585) al que también se analiza en el libro que comentamos puede ser interpretado en el contexto de los “presupuestos mínimos” a que se refiere el artículo 41 de la Constitución Nacional. La ley nacional dispone que esa declaración debe existir pero sus condiciones y su evaluación quedan en la competencia de la autoridad de aplicación que en este caso es correctamente la autoridad local, sin desproteger los intereses de más de otra autoridad local cuando corresponda.

Si la ausencia casi completa de inversiones públicas en los últimos años y su pronostico desfavorable para los que vienen no introdujera algo de escepticismo sobre la materia, podría elaborarse sobre la evaluación del impacto ambiental en las inversiones públicas a la luz de la ley 24.354, siguiendo también el principio rector del dictado nacional de los presupuestos mínimos y el ejercicio de las competencias provinciales.

Habiendo tocado ya varias veces este concepto de los presupuestos mínimos, creo que preciso recordar que hay una serie de convenios internacionales aprobados por el Congreso Nacional y ratificados por el Poder Ejecutivo que contienen presupuestos mínimos y de acuerdo con la jerarquía que la Constitución Nacional atribuye a las distintas normas, estos acuerdos internacionales se encuentran por encima de las demás leyes y de las propias constituciones provinciales. Esos supuestos mínimos, que no es frecuentes que se tengan presentes, están vigentes y a la espera que las provincias adopten las normas necesarias para complementarlos, usando el lenguaje del artículo 41. A varios de esos convenios se refiere sabiamente la Dra. Valls en su obra.

Para concluir quiero agregar dos comentarios “de lege ferenda” sobre el ámbito donde se debería requerir la evaluación del impacto ambiental y cuál debería, a mi juicio, ser la consecuencia de sus conclusiones para mejor contribuir al bien común.

Esta claro que la posibilidad que tienen el Estado Nacional, las Provincias y las Municipalidades para requerir que se realice una evaluación del impacto ambiental se limita a sus propias planificaciones y adopción de decisiones y los casos en que se la actividad que sea proyectada por un particular requiere una autorización administrativa. Sin perjuicio de considerar prudente que esta evaluación se haga en todo emprendimiento y que no se nos venga a decir por razones comerciales o empresariales que tal producto o servicio es “ecológico” sino ha mediado una evaluación del impacto ambiental, la autoridad pública no puede salir a intervenir totalitariamente en todas las actividades económica de los particulares y debe circunscribirse a aquellas que por su gravitación sobre la comunidad se ha establecido que requieren alguna forma de autorización administrativa. No se trata sólo de obras civiles o de ingeniería, se puede tratar de proyectos industriales, o de minería, o forestales y, por supuesto, proyecto vinculados con la ingeniería genética. En esta línea, pienso yo, debería orientarse la legislación.

El segundo y último comentario es sugerir qué hacer con los resultados de la evaluación del impacto ambiental que no debe convertirse en una instancia de demoras e incremento de costos, sino en una herramienta eficiente para el desarrollo sustentable. Debemos tener presente que todas nuestras actividades tienen impacto ambiental, casi todo lo que hacemos modifica lo que nos rodea. Quien siembra un potrero con trigo o toma un antibiótico, o construye un camino altera la biodiversidad. Si usamos fuego para cocinar o abrigarnos del frío o nos desplazamos en un vehículos para trabajar, aumentamos las emisiones de gases. Lo que interesa es saber cómo se evalúa ese impacto y si lo que se hace vale el costo ambiental.

La evaluación del impacto ambiental de un proyecto que pueda afectar significativamente el ambiente debe servir para decidir la internalización del costo ambiental y para manejar el riesgo si este es manejable, lo que probablemente implicará un costo económico. La justificación social y política de la evaluación del impacto ambiental a la luz del bien común no debería ser la conservación irrestricta del status quo, sino la creación de un instrumento que permita la racional internalización del costo ambiental y el manejo prudente del riesgo ambiental.

Última modificación:Jueves, 10 de Junio de 2004